La Regione Basilicata (C.F.: 80002950766), in persona del
Presidente e legale rappresentante p.t. dr. Maurizio Marcello Claudio
Pittella (C.F.: PTTMZM62H04E483Y), rappresentata e difesa, in virtu'
di pedissequa procura speciale, congiuntamente e disgiuntamente,
dagli avv.ti Maurizio Roberto Brancati (C.F.: BRNMZR59R21G942B) e
Antonio Pasquale Golia (C.F.: GLONNP49R05L126W), giusta deliberazione
di Giunta Regionale n. 520 del 6 maggio 2014, elettivamente
domiciliata con gli stessi in Roma, presso l'Ufficio di
Rappresentanza dell'Ente, alla Via Nizza n. 56 (PEC:
maurizio.brancati@cert.regione.basilicata.it; Fax: 06/84556307),
contro
la Presidenza del Consiglio del Ministri, in persona del Presidente
pro tempore
avverso
le seguenti deliberazioni della Corte dei Conti - Sezione regionale
di controllo per la Basilicata aventi ad oggetto il controllo dei
rendiconti presentati dai gruppi consiliari regionali relativamente
all'esercizio 2013:
1) Deliberazione n. 51/2014/FRG del 18 marzo 2014 di
accertamento e dichiarazione dell'irregolarita' del rendiconto
prodotto dal Gruppo "P.D.";
2) Deliberazione n. 52/2014/FRG del 18 marzo 2014 di
accertamento e dichiarazione della regolarita' del rendiconto
prodotto dal Gruppo consiliare "SEL", sino al termine della
legislatura;
3) Deliberazione n. 53/2014/FRG del 18 marzo 2014 di
accertamento e dichiarazione della regolarita' del rendiconto
prodotto dal Gruppo consiliare "IAL", sino alla data di sua
estinzione;
4) Deliberazione n. 54/2014/FRG del 18 marzo 2014 di
accertamento e dichiarazione della regolarita' del rendiconto
prodotto dal Gruppo consiliare "IDV", sino al termine della
legislatura;
5) Deliberazione n. 55/2014/FRG del 18 marzo 2014 di
accertamento e dichiarazione dell'irregolarita' del rendiconto
prodotto dal Gruppo "P.U.";
6) Deliberazione n. 56/2014/FRG del 18 marzo 2014 di
accertamento e dichiarazione dell'irregolarita' del rendiconto
prodotto dal Gruppo "MISTO";
7) Deliberazione n. 57/2014/FRG del 18 marzo 2014 di
accertamento e dichiarazione dell'irregolarita' del rendiconto
prodotto dal Gruppo "P.D.L.", fino al termine della legislatura;
8) Deliberazione n. 58/2014/FRG del 18 marzo 2014 di
accertamento e dichiarazione dell'irregolarita' del rendiconto
prodotto dal Gruppo "U.D.C.", fino al termine della legislatura
regionale;
9) Deliberazione n. 59/2014/FRG del 18 marzo 2014 di
accertamento e dichiarazione dell'irregolarita' del rendiconto
prodotto dal Gruppo "M.P.A.", fino al termine della legislatura
regionale;
10) Deliberazione n. 60/2014/FRG del 18 marzo 2014 di
accertamento e dichiarazione della regolarita' del rendiconto
prodotto dal Gruppo "P.S.I.", fino al termine della legislatura
regionale.
Premesse in fatto
A conclusione di una complessa istruttoria venivano notificati
alla Regione Basilicata, in data 18 marzo 2014, le predette
deliberazioni concernenti gli esiti dei controlli operati sui
rendiconti prodotti dai gruppi consiliari regionali di pertinenza
dell'esercizio 2013.
Benche' le deliberazioni pervengono a conclusioni diverse tra
loro, l'approccio alla verifica contabile nonche' l'excursus
logico-giuridico sono sostanzialmente identici.
La Sezione di Controllo, infatti, ha ritenuto, sulla base di
motivazioni fondamentalmente comuni, di poter spingere l'attivita' di
controllo verso riscontri che non si risolvessero nella sola
constatazione della corrispondenza del rendiconto (inteso come
documento in concreto approvato dal Gruppo) al modello astratto
approvato in sede di Conferenza permanente e adottato con le
"linee-guida".
Richiamandosi ad alcune pronunce del giudice delle leggi ha
rivendicato la competenza a operare delle verifiche di tipo
sostanziale che prendessero in esame scelte di merito nonostante non
fosse possibile ricondurre a dette scelte una compromissione
effettiva di quelle esigenze di armonizzazione e coordinamento della
finanza regionale.
Nella fattispecie concreta, e cio' sia per i casi in cui e'
intervenuta una declaratoria di irregolarita' (delibere nn. 51/2014,
55/2014, 56/2014, 57/2014, 58/2014 e 59/2014) che nei casi di
riscontrata regolarita' (delibere nn. 52/2014, 53/2014, 54/2014 e
60/2014) il controllo ha invaso ambiti di puro merito come tali
sottratti alla cognizione di soggetti terzi, con evidente vulnus
delle legittime prerogative dei gruppi consiliari.
La Regione Basilicata, pertanto, con deliberazione assunta dalla
Giunta regionale n. 520/2014, su sollecitazione del Consiglio
regionale (mozione n. 59 del 6 maggio 2014), ha deliberato di
proporre il presente conflitto di attribuzione, impugnando le
deliberazioni assunte dalla Corte dei Conti come individuate in
rubrica, per le seguenti ragioni.
In diritto
In forza dell'art. 1 del d. l. 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito con modificazioni nella legge 7 dicembre 2012 n. 213, e'
rimesso alla Corte dei conti di effettuare il controllo del
rendiconto presentato dai gruppi consiliari regionali.
Trattasi di competenza riconosciuta anche dalla l.r. 21 dicembre
2012 n. 28 (pubblicata sul B.U.R. 21.12.2012 n. 48) che ha
fondamentalmente recepito le disposizioni statali.
Secondo Codesta Ecc.ma Corte - chiamata a pronunciarsi della
legittimita' costituzionale di alcune norme della predetta disciplina
- il controllo spettante alla Corte dei conti non lede l'autonomia
politica dei gruppi interessati in quanto il legislatore ha
semplicemente previsto un'analisi obbligatoria di tipo documentale
che, pur non scendendo nel merito dell'utilizzazione delle somme
stesse, e' volta a verificare la prova dell'effettivo impiego in
conformita' al modello predisposto in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e Bolzano (sent. n. 39/2014).
Il giudice delle leggi ha quindi chiarito che viene in rilievo
una tipologia di controllo meramente "esterna" e di natura
documentale, spettante alla Corte dei conti in un'ottica
sostanzialmente "collaborativa" al fine di conciliare le somme
acquisite dai gruppi con le risultanze del bilancio regionale.
Le deliberazioni gravate esplicano una verifica che non si
ritiene rispettosa di tali principi e comunque contrarie al
necessario rispetto dell'autonomia e delle prerogative proprie della
funzione istituzionale del Consiglio e dei gruppi che ne
costituiscono suoi essenziali organismi.
La Sezione di controllo della Corte dei Conti di Basilicata pur
conferendo particolare enfasi a quello che essa stessa definisce "il
perimetro del controllo affidato", col richiamo espresso alla recente
decisione della Corte costituzionale, e' convinta, tuttavia, di
doversi e potersi esprimere sui fatti di gestione (punto 10 delle
comuni considerazioni in diritto) perche' a suo dire il rendiconto,
inteso come documento conforme al modello approvato, si limita a dare
di detti fatti una rappresentazione sintetica dei soli risultati
espressi in termini di saldi finanziari.
Precisa, infatti, che: a) "il quadro di regole, entro il quale
ricondurre l'attivita' di verifica affidata alle sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti, non puo' dirsi compiutamente
rappresentato dalla sola normativa di fonte statale che rinvia a un
modello di rendicontazione redatto secondo principi di tecnica
contabile"; b)" ... la conformita' dei rendiconti dei Gruppi
consiliari al modello di rendiconto recepito dal D.P.C.M.,
costituisce l'approdo - e non il presupposto - della "corretta
rilevazione dei fatti di gestione e della regola tenuta della
contabilita'". Tale rilevazione puo' essere effettuata solo mediante
la verifica, in concreto, della legittimita' delle spese effettuate
con i contributi erogati a valere sul bilancio regionale, e cio', sia
in termini statici, come effettiva sussistenza della spesa
(veridicita'), sia in termini dinamici, come coerenza (correttezza)
della spesa con lo scopo istituzionale perseguito dal Gruppo
consiliare ..."; c) "... sta a significare che il perimetro di
controllo, pur circoscritto alla sola documentazione allegata e non
potendo spingersi fino a sindacare il merito delle scelte sottese
agli atti di gestione, non puo' esaurirsi nella verifica della mera
corrispondenza del rendiconto, inteso come documento in concreto
approvato dal Gruppo, al modello astratto approvato in sede di
Conferenza Permanente e adottato con le "linee guida", ma deve
conformarsi al controllo di regolarita' sostanziale gia' intestato
alla Corte dei conti in veste di organo terzo..." (punto 9 delle
comuni considerazioni in diritto).
Ad avviso dell'ente Regione, l'organo di controllo ha
travalicato, per sua esplicita ammissione, l'attivita' di controllo
oltre il limite consentito ed al punto di invadere, con conseguente
lesione, le specifiche prerogative regionali di rango costituzionale
(art. 114, secondo comma, art. 117, in relazione all'autonomia
istituzionale e legislativa, art. 119, in relazione all'autonomia
finanziaria, art. 121 e 123, in relazione all'autonomia statutaria e
all'autonomia del Consiglio regionale) nonche' di quelle prerogative
aventi fondamento nello Statuto regionale (artt. 11, 15 e 21) e nella
L.R. 2 febbraio 1998 n. 8 e succ. mod. ed int.
Il controllo degli atti di gestione a cui la Sezione si riferisce
riguarderebbe, invero, attivita' che non possono essere desunte dalla
mera verifica del rendiconto strutturato secondo le linee guida della
Conferenza permanente.
Ma anche a voler ritenere estensibile l'analisi terza di siffatte
attivita', in deroga al principio ordinamentale che eleva le linee
guida della Conferenza permanente a specifico modello di riferimento
della rendicontazione annuale (art. 1 comma 11 del D.L. 174/2012), un
tale controllo sarebbe comunque viziato (eccesso di potere) perche'
fondato su valutazioni che si ispirano a parametri di giudizio non
predeterminati che, di conseguenza, erano ignoti al soggetto
controllato al momento della consumazione delle condotte e delle
scelte ritenute responsabili delle irregolarita' rinvenute.
La Corte dei conti contesta, in sostanza, e con chiari riflessi
sanzionatori (quali ad es. la disposta restituzione delle somme a
valere sui fondi per le spese di personale rispetto a rapporti di
collaborazione ritenuti in esubero), decisioni altamente
discrezionali che sono state assunte dall'ente nel pieno e
consapevole rispetto della legalita' e comunque senza l'elusione di
previ differenti orientamenti (vincolanti e meno).
Il diverso convincimento dell'organo di controllo si e' fondato
su criteri che, per quanto possano apparire apprezzabili, in tanto
potevano essere invocati quali parametri di condotta in quanto
previamente sanciti come criteri sostanziali di legittimita' della
spesa.
E' il caso, in particolare, delle spese del personale.
Secondo la Corte dei conti la disciplina regionale di riferimento
(la L.R. 2 febbraio 1998 n. 8 e succ. mod. ed integ.) andrebbe
interpretata ed applicata secondo criteri che non sarebbero stati
seguiti da alcuni gruppi consiliari.
La Sezione regionale sviluppa argomentazioni che pur partendo da
presupposti condivisi pervengono a conclusioni differenti a quelle
proprie del Consiglio regionale (ed a cui si sono uniformati i gruppi
consiliari).
Gia' questo tradisce lo spirito a cui si ispira la natura del
controllo riconosciuto alla Corte dei Conti, definito come di tipo
"collaborativo", che nel caso di ispecie andrebbe piu' propriamente
inteso di tipo "oppositivo".
In sintesi il ragionamento della Corte dei conti (deliberazione
n. 51/2014/FRG e n. 57/2014/FRG).
Il parametro di riferimento e' quello offerto dalla Conferenza
Permanente del 21 dicembre 2012 secondo cui, a decorrere dalla prima
legislatura regionale successiva a quella in corso alla data di
entrata in vigore del D. L. n. 174/2012, il tetto massimo in termini
finanziari per la determinazione dell'ammontare complessivo della
spesa di personale dei gruppi consiliari deve equivalere al costo di
un'unita' di personale di categoria D, posizione economica D6
(compresi gli oneri a carico dell'ente, senza posizione
organizzativa) per ciascun consigliere regionale.
Quanto, invece, alla legislatura regionale corrente alla data di
entrata in vigore del D.L. n. 174/2012, il deliberato della
Conferenza Permanente prevede che "la spesa per il personale dei
gruppi e' determinata (...) entro l'importo in essere alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del decreto e, in ogni
caso, non puo' prevedere alcun incremento, al fine di salvaguardare i
contratti in essere come previsto dal decreto legge in fase di
conversione".
Anche alla luce di quanto prevede lo Statuto regionale all'art.
21, quindi, la consistenza numerica dei consiglieri appartenenti al
Gruppo rappresenta il fondamentale parametro per la determinazione
dell'ammontare dei contributi da assegnare al Gruppo medesimo,
affinche' le risorse messe a disposizione siano adeguate al
conseguimento del fine istituzionale.
Orbene, in un contesto normativo che la Corte dei conti evidenzia
come "interessato da ripetuti interventi non sempre intrinsecamente
coerenti e tecnicamente impeccabili" si e' ritenuto di concludere nel
senso di identificare tale numero esattamente con quello del
personale pubblico (sia regionale che di altro ente distaccato in
posizione di comando) messo a disposizione dei gruppi consiliari
cosi' da quantificarne una eccedenza.
In verita' detto personale non grava affatto, in termini di
spesa, sui contributi erogati dal Consiglio regionale per finanziare
l'assistenza ai gruppi consiliari e ai consiglieri regionali (art. 6
L.R. n. 8/1998) in quanto detto personale, indipendentemente dalla
sua destinazione allo svolgimento di mansioni in favore dei gruppi
consiliari, e' di ruolo presso l'ente Regione o presso altra P.A.
(con posizione di comando presso la Regione Basilicata) e quindi
costituisce voce di spesa del personale dipendente a carico del
bilancio regionale.
A mente del comma 2 dell'art. 10-bis della L.R. n. 8/1998,
infatti, "2. I dipendenti assegnati alle segreterie particolari e ai
gruppi consiliari di cui agli articoli 2 e 10 della presente legge
restano assegnati alla dotazione organica di appartenenza ed il
rispettivo costo e' a carico della Giunta regionale o del Consiglio
regionale, secondo il ruolo di provenienza.".
L'art. 10 della L.R. n. 8/1998, peraltro, dispone testualmente:
"1. L'Ufficio di Presidenza mette a disposizione di ciascun
Gruppo Consiliare costituito a norma del Regolamento Interno del
Consiglio regionale, il personale occorrente per il proprio
funzionamento.
2. Il personale puo' essere scelto da dipendenti regionali o
puo' essere richiesto in posizione di comando da altri enti pubblici
o di diritto pubblico, enti locali, enti interregionali operanti in
territorio regionale, enti o consorzi istituti con legge regionale,
comparto scuola del Ministero della Pubblica Istruzione e da ogni
altro Ministero. In tal caso il comando e' disposto con cadenza
annuale, e' rinnovabile e revocabile in qualsiasi momento a richiesta
del Presidente del Gruppo interessato o del Consigliere del Gruppo
Misto.
Le unita' da assegnare a ciascun gruppo consiliare sono cosi'
determinate:
Gruppo consiliare composto da un consigliere: una unita' -
distaccata o comandata;
Gruppo consiliare composto da due consiglieri: due unita' -
distaccate o comandate;
Gruppo consiliare composto da un numero di consiglieri da
tre a cinque: tre unita' - distaccate o comandate;
Gruppo consiliare composto da oltre cinque consiglieri: una
unita' per ogni due consiglieri - distaccata o comandata;
Gruppo misto: una unita' per ogni consigliere assegnato -
distaccata o comandata. Per il personale assegnato al Gruppo Misto,
ogni consigliere appartenente al gruppo medesimo svolge, per l'unita'
di personale cui ha diritto, le funzioni assegnate dalla presente
legge e dal Regolamento Interno ai Presidenti dei gruppi (comma
modificato dall'art. 1 della L.R. n. 32 del 27.08.2002, dall'art. 2
della L.R. n. 34 dell'8.09.1998, dall'art. 23 della L.R. n. 13 del
9.08.2007 e successivamente sostituito dall'art. 15 della L.R. n. 27
del 7.08.2009).
2-bis. In aggiunta alle unita' previste dal comma precedente
sono assegnate ulteriori unita' di personale comandato o distaccato,
cosi' determinate:
a) Gruppi consiliari composti da un numero di consiglieri
da 1 a 2: una unita' purche' gli stessi non abbiano incarichi di
Presidente, Vicepresidente o Segretario dell'Ufficio di Presidenza
del Consiglio, non abbiano Presidenti di Commissione, nonche' di
Presidente della Giunta o Assessori.
b) Gruppi consiliari composti da un numero di consiglieri
da 3 a 5: una unita';
c) Gruppi consiliari composti da un numero di consiglieri
da 6 a 8: due unita';
d) Gruppi consiliari composti da oltre 8 consiglieri: tre
unita'. (Comma inserito dall'art. 8 della L.R. n. 31 del 25.10.2010).
3. Sia il personale di ruolo regionale che quello comandato
deve essere attinto nelle categorie dalla "A" alla "D". (Comma
modificato dall'art. 15 della L.R. n. 27 del 7.08.2009).
4. Sul personale assegnato al Gruppo deve essere
preventivamente acquisito l'assenso del Presidente del Gruppo
medesimo.
5. I dipendenti assegnati ai Gruppi Consiliari conservano i
diritti e i doveri del proprio stato giuridico ed economico ed
operano in rapporto funzionale alle esigenze dei Gruppi.
6. Al personale assegnato ai Gruppi Consiliari vengono
applicate, nelle parti compatibili, le stesse norme previste per il
personale delle segreterie particolari al quanto e quinto comma
dell'art. 3 della presente legge.
7. Nell'ambito della spesa consentita per il personale
assegnato, comandato o distaccato ai sensi dei commi precedenti, in
alternativa all'utilizzo di tali unita', i Gruppi possono procedere
alla stipula di regolari contratti di lavoro di diritto privato, nel
rispetto delle norme vigenti in materia di lavoro, secondo i medesimi
criteri e parametri oggettivi di professionalita' presenti nella
pubblica amministrazione, atti a garantire l'adeguata competenza dei
soggetti di cui ci si avvale. In tal caso i contratti sono
sottoscritti dal Presidente p.t. del Gruppo consiliare, in nome e per
conto dei singoli Gruppi. Tali contratti sono sostitutivi delle
unita' di personale comandato, distaccato o assegnato nei limiti
della spesa prevista per tali unita'. (Comma aggiunto dall'art. 4
della L.R. n. 28 del 21.12.2012).
8. In via transitoria, fino al termine della IX legislatura,
a far data dal 1° gennaio 2013, i rapporti di collaborazione in
essere alla data di entrata in vigore della legge 7 dicembre 2012, n.
213, di conversione del D.L. n. 174/2012, con i Gruppi consiliari e
con i singoli Consiglieri regionali sono imputati esclusivamente ai
Gruppi consiliari in ragione del numero dei consiglieri aderenti ai
Gruppi stessi. L'Ufficio di Presidenza assegna ai singoli Gruppi le
somme necessarie entro il limite di spesa sostenuta per tali
collaborazioni nell'anno 2012, dai Gruppi e dai consiglieri, per
garantire la continuita' dei rapporti di lavoro in essere. (Comma
aggiunto dall'art. 4 della L.R. n. 28 del 21.12.2012).
9. La somma assegnata e' utilizzabile dai Gruppi consiliari
esclusivamente per il personale. Le somme non spese per tali
finalita' sono restituite. (Comma aggiunto dall'art. 4 della L.R. n.
28 del 21.12.2012).
10. I Presidenti dei Gruppi consiliari sottoscrivono per
conto dei Gruppi medesimi i contratti di lavoro di diritto privato,
nel rispetto delle norme vigenti in materia di lavoro, e dispongono
le modalita' di collaborazione di detto personale con i Consiglieri
del medesimo Gruppo. (Comma aggiunto dall'art. 4 della L.R. n. 28 del
21.12.2012).
11. Le spese per il personale contrattualizzato direttamente
dai Gruppi, a sensi dei commi precedenti, non sono imputabili ai
capitoli di spesa del bilancio regionale per il personale del
Consiglio regionale. (Comma aggiunto dall'art. 4 della L.R. n. 28 del
21.12.2012).".
La Corte dei Conti, in definitiva, benche' abbia riconosciuto
espressamente che "la legge regionale n. 8/1998, come novellata, che
impone e prescrive, tra gli altri, adempimenti e conseguenze che
sarebbe precluso introdurre con legge di fonte statale" fornisce
un'interpretazione di essa legge regionale contestualizzata al
momento della verifica, scevra dal rispetto del modello organizzativo
dell'ente e quindi difforme da quella seguita dalla Regione
Basilicata, evidenziando irregolarita' nell'attivita' di provvista
del personale finalizzato a prestare assistenza ai gruppi consiliari.
Prescritta l'entita' dell'esubero la Corte dei Conti manda ai
gruppi consiliari interessati l'onere di individuare e decidere dei
rapporti eccedenti come se la garanzia della continuita' dei rapporti
di lavoro in essere non costituisse (pur in presenza di discordanze
interpretative della disciplina regionale) anche un suo preciso
limite di pronunciamento.
Il tutto nonostante fosse stata formalmente erudita sul
contenimento della spesa, per l'esercizio 2013, entro i limiti di
quelli relativi all'anno precedente e malgrado abbia potuto
riscontrare, giusta espressa menzione contenuta nelle sue
deliberazioni, che le spese per il personale contrattualizzato
direttamente dal Gruppo non siano state imputate a capitoli di spesa
di bilancio regionale per il personale del Consiglio regionale.
Conclusioni
L'esercizio del controllo cosi' come deliberato dalla Sezione
regionale di controllo per la Basilicata della Corte dei conti e come
posto in essere nelle deliberazioni oggetto di conflitto, costituisce
una violazione delle attribuzioni regionali, esorbitando dalle
attribuzioni dello Stato